Droit public

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Maitre Ghizlen Mekarbech

Posté par

Date : 12 août 2011

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Le rôle et la place du rapporteur public

Le rapporteur public a t-il encore quelque chose à rapporter ?

 

La loi n°2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit introduit une réforme portant sur la possibilité pour le rapporteur public, dans certaines matières, sur sa demande, d’être dispensé de prononcer des conclusions dans une affaire.

 

L’institution du rapporteur public a connu un premier mouvement de réformes successives initié notamment à la suite des remarques de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH, 7 juin 2001, Kress c/ France, 39594/98 – CEDH, 12 avril 2006, Martinie c/ France, n°58675/00).

1. Tout d’abord, le « ministère public » est devenu « commissaire du gouvernement » pour enfin devenir « rapporteur public ». Ensuite, son intervention a été encadrée puisqu’il a été exclu du délibéré des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel. Enfin, les parties ont désormais la possibilité d’être averties du sens de ses conclusions et de lui répondre à l’audience.

De telles réformes étaient essentiellement justifiées par le respect du principe d’égalité devant la justice, du principe du contradictoire (procès équitable) et du principe de la publicité des débats. En effet, dès lors que le rapporteur public présentait ses conclusions sans permettre aux parties d’y répondre et participait ensuite au délibéré en ayant nécessairement une influence sur le déroulement de celui-ci, il y’avait une méconnaissance des droits fondamentaux du justiciable tels que protégés par l’article 6§1 de la Convention européenne des droits de l’homme.

2. Toutefois, ces réformes n’avaient pas fondamentalement modifié pour autant le rôle du rapporteur public ni ses conditions d’exercice qui reste définit comme « un membre de la juridiction, chargé des fonctions de rapporteur public, expose publiquement, et en toute indépendance, son opinion sur les questions que présentent à juger les requêtes et sur les solutions qu’elles appellent » (article L.7 du Code de justice administrative).

Mais aujourd’hui l’article 188 de la loi de simplification et d’amélioration de la qualité du droit a introduit l’article L.732-1 au Code de justice administrative (CJA) qui tend à modifier la portée de l’action du rapporteur public.

Aux termes de ce nouvel article L.732-1 du CJA : « Dans les matières énumérées par décret en Conseil d’Etat, le président de la formation de jugement peut dispenser le rapporteur public, sur sa proposition, d’exposer à l’audience ses conclusions sur une requête, eu égard à la nature des questions à juger ».

Même s’il est vrai que certaines décisions des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel n’étaient pas toutes précédées des conclusions du rapporteur public,  et ce avant cette réforme du 17 mai 2011, celles-ci étaient toutefois précisément identifiées par le législateur en fonction :

  • soit des particularités de la procédure : par exemple en matière de référé sur le fondement de l’article L.522-1 du CJA.
  • soit de la matière qui fait l’objet du litige : par exemple dans le cadre du contentieux des arrêtés de reconduite à la frontière, d’obligation de quitter le territoire (article L.512-2 du CESEDA) et refus d’entrée au titre de l’asile (article L.213-9 du CESEDA) ou encore du contentieux du droit au logement (article L.441-2-3-1 du CCH).

3. Or, le champ d’application de l’article L.732-1 du Code de justice administrative est différent et redéfinît la place du rapporteur public aujourd’hui.

  • Cet article ne s’applique qu’aux tribunaux administratifs et aux cours administratives d’appel ;
  • Le rapporteur public ne pourra être dispensé de conclure que dans les matières énumérées par un décret en Conseil d’Etat (décret qui devrait intervenir d’ici la fin de l’année 2011)

La loi de simplification fût déférée au Conseil constitutionnel et cette saisine visait entre autres l’article 188 précité de la loi de simplification et d’amélioration de la qualité du droit (futur article L.732-1 du CJA).

Le Conseil constitutionnel dans sa décision du 12 mai 2011 (n° 2011-629 DC) a répondu par la négative au grief de la méconnaissance du principe d’égalité devant la justice mais en apportant des réserves qu’on peut qualifier d’interprétation en décidant que « la disposition contestée, qui permet la dispense des conclusions du rapporteur public, dans certaines matières, n’habilite pas le pouvoir règlementaire à déterminer ces matières sans se fonder sur des critères objectifs ». D’autre part, le Conseil constitutionnel a indiqué qu’une fois ces matières déterminées, la dispense de conclusions en « raison des questions à juger » n’est permise par le législateur que dans deux hypothèse : lorsque la solution de l’affaire paraît s’imposer ou lorsque l’affaire ne soulève aucune question de droit nouvelle.

Ainsi, le Conseil constitutionnel a informé le pouvoir règlementaire des conditions aux termes desquelles la disposition dont s’agit ne méconnaîtrait pas le principe d’égalité devant la justice. A charge pour le pouvoir règlementaire d’en respecter les termes, d’autant que le Conseil constitutionnel ne sera pas compétent pour apprécier la légalité du décret qui sera pris en ce sens.

  • Dans les matières ainsi déterminées, l’initiative de la dispense de conclusions revient au rapporteur public lui-même.

Les parties devant aujourd’hui être mises en mesure de connaître les conclusions du rapporteur public avant la tenue de l’audience conformément à l’article L.711-3 du CJA, il est alors logique de considérer que la décision de dispense de conclusions devra être elle aussi portée à leur connaissance au préalable.

 

Jurisprudences citées 

 

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